2025年第12期《楚天主人》雜志刊登

省人大常委會副秘書長、辦公廳主任王潤濤同志的署名文章

全文如下

制度的力量

制度是一個十分寬泛的概念，也是一個非常宏大的主題。這里，我將采用漫談方式，只鱗片爪地聊一點感悟，以求教于方家。

先講兩個大家耳熟能詳?shù)墓适隆?/span>

第一個故事：七人同住，每天分一大桶粥。最初“抓鬮輪流分粥”，結(jié)果每人只有自己分粥那天能吃飽；后來“推選道德高尚者分粥”，卻引發(fā)眾人討好、賄賂，小團體烏煙瘴氣；最后確定“輪流分粥，但分粥人要等其他人挑完后拿最后一碗”——為了不讓自己吃到最少，分粥人必然盡量分勻，從此大家和和氣氣、相安無事。

第二個故事：殖民時期，英國政府雇傭私人船只運送犯人，按照裝船的人數(shù)付費，多運多賺錢。但很快弊端出現(xiàn)了，罪犯的死亡率非常之高。政府官員絞盡腦汁想降低罪犯運輸過程中的死亡率，包括派官員上船監(jiān)督、限制裝船數(shù)量，等等，卻都作用甚微。后來，他們改變了結(jié)算方式，由根據(jù)上船的人數(shù)付費改為根據(jù)下船的人數(shù)付費，船主只有將人活著送達澳洲才能賺到運送費用。結(jié)果，新機制一啟用，罪犯死亡率立竿見影地降到了百分之一左右。

“人們會對激勵做出反應(yīng)”，這是經(jīng)濟學(xué)的基本原理。人的欲望是無限的，人心也是隨境遇而變的，沒必要非要討論人性本善還是本惡。合理的組織制度，必然是授權(quán)與監(jiān)督同時存在的——既相信你的能力，又懷疑你的本性，既要用制度來激發(fā)人性中光輝的一面，還要用制度來遏制人性中陰暗的一面。小平同志有一句名言：制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗Ｔ凇按箦侊垺钡娜嗣窆珞w制下，干多干少一個樣，農(nóng)民的勞動積極性被嚴重抑制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。改革開放初期實施的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，用“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”這一分配制度，就極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，溫飽問題因此迅速得以解決。

2024年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎頒給了三位美國經(jīng)濟學(xué)家——達龍·阿西莫格魯、西蒙·約翰遜和詹姆斯·羅賓遜。他們的研究看似“高大上”，其實用大白話說，就是回答了人類幾百年來的一個核心困惑：為什么有的國家富得流油，有的卻窮得揭不開鍋？

三位學(xué)者提出，國家窮富的根源不是資源、地理或文化，而是制度。這里的“制度”不是單指法律條文，而是整個社會的游戲規(guī)則。他們打了個比方：好制度像肥沃的土壤，能讓財富自然生長；壞制度像鹽堿地，縱使辛勤耕耘也難有收獲。

他們把制度分為兩類——包容性制度和攫取性制度。包容性制度就是權(quán)力分散、市場開放、產(chǎn)權(quán)保護，普通人有機會逆襲。攫取性制度則是權(quán)力集中、資源壟斷，財富被少數(shù)人占有，普通人創(chuàng)業(yè)致富的通道被堵死。

為什么工業(yè)革命發(fā)生在18世紀的英國，而不是同時期財富更多、人口也更多的中國或者印度？一個關(guān)鍵的制度細節(jié)——1624年英國頒布了《壟斷法》，這是世界上第一部現(xiàn)代意義上的專利法。這部法律的核心是你用智慧搞出一個新發(fā)明，國家在一定年限內(nèi)保證只有你能靠這個發(fā)明賺錢。這下可不得了，它把知識和財富直接畫上了等號。瓦特改良了蒸汽機，并在專利的保護下成為富翁，進而能夠心無旁騖地搞研究。無數(shù)工程師、工匠看到瓦特的成功，都絞盡腦汁去想新發(fā)明，因為一旦成功就能實現(xiàn)階層跨越。就這樣，技術(shù)創(chuàng)新的星星之火在英國形成了燎原之勢。而同時期的清朝實行的是匠籍制度，工匠須世代承襲職業(yè)并接受官府征調(diào)服役，手藝是國家的，個人沒有所有權(quán)和收益權(quán)。一個工匠發(fā)明了好東西，很可能被官府無償征用。在這種制度下，誰還有動力去搞吃力不討好的創(chuàng)新呢！

習(xí)近平總書記指出：“制度競爭是綜合國力競爭的重要方面，制度優(yōu)勢是一個國家贏得戰(zhàn)略主動的重要優(yōu)勢……制度穩(wěn)則國家穩(wěn)，制度強則國家強。”新中國成立70多年來尤其是改革開放40多年來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定“兩大奇跡”，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，充分證明了中國特色社會主義制度是一套行得通、真管用、有效率的制度體系。我們之所以能夠形成獨具特色、效能優(yōu)異的“中國之治”，關(guān)鍵就在于我們擁有內(nèi)涵先進、優(yōu)勢顯著的“中國之制”。

1930年前后，一批知識分子對中國現(xiàn)代化道路進行深入探討和深刻反思。其中，魯迅與胡適的思想交鋒最具代表性。兩人均反封建、求進步，但基于對中國社會病根的不同判斷，形成了截然不同的救國路徑。魯迅堅持“文化決定論”，認為中國的癥結(jié)在于國民性的劣根性（如麻木、奴性、盲從），這種文化根性使得再好的制度也會變形走樣；主張通過文學(xué)啟蒙、思想批判，喚醒民眾的獨立人格與批判精神。胡適堅持“制度決定論”，認為中國的根本問題是制度缺陷而非文化根性；主張借鑒西方民主、法治制度，通過漸進改良解決具體社會問題（如教育普及、實業(yè)發(fā)展、司法完善）。

實際上，魯迅和胡適說得都頗有道理。一個側(cè)重人，一個側(cè)重環(huán)境；一個主張先改造國民性，一個主張先改造制度。分歧在于，到底是國民性的進步推動了制度的變革，還是制度的變革推動了國民性的現(xiàn)代化。制度和人性，類似于雞和蛋的關(guān)系，很難真正說誰產(chǎn)生了誰。強分制度和人性，極容易陷入無法自洽的狀態(tài)，聊著聊著就要左右互搏。無論是當(dāng)時還是現(xiàn)在，有很多人認為胡適與魯迅應(yīng)該結(jié)合起來，既要改造國民性，又要改良制度。我們需要的是“胡適＋魯迅”，而不是“胡適PK魯迅”。

光緒二十二年（1896年），李鴻章訪問英國。其間，英國首相索爾茲伯里組織閣僚為李鴻章踢了一場足球?？磁_上，李鴻章問索爾茲伯里：“眾人踢一個球，何不一人一個？”首相回答：“這是規(guī)則?！崩铠櫿虏唤?，說：“下人看主人踢球，不合規(guī)矩。”這一問一答，透出文化不同、認知不同。李鴻章講“規(guī)矩”，索爾茲伯里奉“規(guī)則”，展現(xiàn)出制度對人的思維的巨大塑造力，不同的制度塑造出不同的思維定式。

基于此，必須正本清源，厘清幾個與其相近概念之間的邏輯關(guān)系。

“制度”是一系列約束人類行為、塑造相互關(guān)系的正式與非正式規(guī)則的總和。它規(guī)定了社會在特定領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)、程序和行為規(guī)范?！爸贫取弊蠲黠@的特征，是具有剛性約束力，需要全體成員共同遵守。

“法律”是制度中最正式、最權(quán)威、最具強制力的部分。它由國家權(quán)力機關(guān)制定或認可，并以國家強制力保證實施。它將制度的核心原則具體化為明確的權(quán)利、義務(wù)、程序和罰則。例如，“社會主義市場經(jīng)濟制度”是一個宏觀構(gòu)架，而《民法典》《公司法》《反壟斷法》等具體法律，則將這一框架下的產(chǎn)權(quán)保護、公平競爭、契約自由等原則轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可訴訟的法律條文。

“體制”是指社會活動的組織體系和結(jié)構(gòu)形式，它決定了資源如何配置、權(quán)責(zé)如何劃分、具體如何運行。譬如，經(jīng)濟體制是社會進行生產(chǎn)、流通和分配等經(jīng)濟活動的具體組織形式和管理體系，包括生產(chǎn)體制、流通體制、財政體制、金融體制、投資體制、監(jiān)管體制、稅收體制等。體制是制度的“載體”，需以制度為基礎(chǔ)。體制雖具有結(jié)構(gòu)性，但相較制度而言更具彈性，可在一定范圍內(nèi)調(diào)整優(yōu)化。比如教育體制中的辦學(xué)模式，就經(jīng)歷了從國家主導(dǎo)到市場多元的變化。

“機制”指社會有機體各部分間相互聯(lián)系、相互作用的方式。它關(guān)注的是“如何運作”，是制度動態(tài)的、過程的體現(xiàn)。例如，公務(wù)員制度是一項重要的人事制度，而其內(nèi)部的“選拔任用機制”“績效考核機制”“監(jiān)督問責(zé)機制”則決定了這一制度能否真正選拔賢能、激勵實干。一個設(shè)計良好的制度，如果缺乏有效的機制支撐，就會陷入僵化。

“規(guī)則”是具體情境中的行為準則與規(guī)范。它如同一把明確的標尺，界定著特定范圍內(nèi)可為與不可為的界限。比如，“紅燈停綠燈行”的交通指令、“每日打卡上班”的管理規(guī)定，規(guī)則以其明確的指向性規(guī)范著個體行為。它可以是成文的法令條款，也可以是不成文的習(xí)俗慣例；可以依靠外部強制力執(zhí)行，也可以依賴內(nèi)心道德律令維持。規(guī)則的修改調(diào)整相對靈活些，但制度的變革往往牽一發(fā)而動全身，需要保持嚴肅性和穩(wěn)定性。

談到“規(guī)則”，就不能不說“潛規(guī)則”。

“潛規(guī)則”是潛藏于暗地、見不得光亮、“不足為外人道”的規(guī)則。其核心是權(quán)力尋租和利益輸送，通常表現(xiàn)為“你給我好處，我給你方便”。它游走在道德和法律的邊緣，公然挑戰(zhàn)法律制度和顯性規(guī)則，是權(quán)力、利益和私欲在規(guī)則夾縫中的產(chǎn)物。比如，“想獲得晉升，必須給關(guān)鍵人物送重禮或成為其‘自己人’”“演員想拿到重要角色，需要對導(dǎo)演或制片人投懷送抱”。潛規(guī)則是商品交換原則在社會領(lǐng)域無序蔓延形成的毒瘤，它讓遵守顯性規(guī)則的“老實人”吃虧，讓投機鉆營者得利，必須進行徹底的刮骨療毒。

由此可見，“制度”是根本，負責(zé)頂層設(shè)計與整體構(gòu)建；“法律”是制度的硬核，以強制力規(guī)范行為、保護權(quán)利、協(xié)調(diào)關(guān)系；“體制”是框架，確定組織結(jié)構(gòu)與管理體系；“機制”是動力系統(tǒng)，通過一定的流程和規(guī)則驅(qū)動各方主體協(xié)同運作；“規(guī)則”側(cè)重行為的直接規(guī)范，是制度的柔性基礎(chǔ)。

在人類社會這張錯綜復(fù)雜的巨網(wǎng)上，“制度”與“法律”“體制”“機制”“規(guī)則”，如同經(jīng)緯線般交織，共同編織著秩序的圖景；好比一棵大樹的根干枝葉，共同構(gòu)成了制度體系的有機整體。

好制度是社會的基石，它能夠保障公平正義、促進社會和諧、增進人民福祉。那么，好制度有沒有一個基本標準呢？

首先，好制度應(yīng)該是公平的。公平意味著無論出身、性別、地域、財富，每個社會成員都能享有平等的權(quán)利與發(fā)展機會，規(guī)則面前無特例。例如我國的高考制度，盡管仍在不斷完善，但核心邏輯始終是“分數(shù)面前人人平等”，打破了階層固化的壁壘，讓偏遠山區(qū)的孩子能通過寒窗苦讀走進名校，讓普通家庭的子女擁有改變命運的可能。再如全民醫(yī)保制度，從城鎮(zhèn)職工醫(yī)保到城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，覆蓋范圍不斷擴大，報銷比例逐步提高，讓低收入群體也能看得起病，避免“因病返貧”，這正是制度公平性在民生領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。

其次，好制度應(yīng)該是透明的。透明要求公共權(quán)力運行、公共資源分配、重大決策制定等過程公開可查，接受社會監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行。以政務(wù)公開為例，如今各地政府通過官網(wǎng)、政務(wù)APP等渠道，主動公示財政預(yù)算、項目審批流程、行政執(zhí)法結(jié)果等信息，民眾可隨時查詢監(jiān)督。有一段時間，財政部門干部總出事，因為他們有較大自由裁量權(quán)，公共資金分配過程是個“黑箱子”。湖北省大力推廣“因素分配法”——各地分多少資金，把各種因素考慮齊全，制成一個分配公式，就用這個公式套，打招呼、人情關(guān)系不得入其列。這就堵住了“開后門”現(xiàn)象，保護了一批干部。透明的制度能夠增強公眾對政府的信任，提高政府的公信力。

再次，好制度應(yīng)該是高效的。高效意味著制度能夠快速響應(yīng)社會需求，簡化流程、優(yōu)化資源配置，以最小成本實現(xiàn)最大治理效能。高效的制度能夠減少資源的浪費，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，從而提升人民的生活水平。近年來大力推行的“放管服”改革便是典范：企業(yè)注冊流程從過去的“多部門跑、數(shù)月等待”簡化為“一網(wǎng)通辦、最多跑一次”，審批時間大幅縮短，激發(fā)了市場主體活力，促進了經(jīng)濟健康發(fā)展。

此外，好制度應(yīng)該是人性化的。人性化是制度的溫度，是“以人民為中心”的體現(xiàn)。人性化的制度始終關(guān)注人的真實需求，尊重個體差異，避免“一刀切”，讓民眾感受到制度的溫情和關(guān)懷。例如老齡化社會背景下，多地推出“適老化改造”政策，為老舊小區(qū)加裝電梯、優(yōu)化公交站臺無障礙設(shè)施，方便老年人出行；針對靈活就業(yè)人員，社保制度允許其自主選擇繳費檔次和繳費方式，保障了他們的社會保障權(quán)益。

最后，好制度應(yīng)該是可持續(xù)的。可持續(xù)的制度是兼顧當(dāng)下與未來的長遠考量，不僅能解決當(dāng)前的社會問題，更能為未來發(fā)展預(yù)留空間，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會公平與生態(tài)保護的良性循環(huán)。我國的“雙碳”政策便是典型，通過優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、推動產(chǎn)業(yè)升級、鼓勵綠色消費等制度設(shè)計，既減少了環(huán)境污染，又培育了新能源、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入持久動力。

公平、透明、高效、人性化、可持續(xù)，這五大特點共同構(gòu)成了好制度的核心要義。公平是前提，透明是保障，高效是支撐，人性化是底色，可持續(xù)是目標。唯有將這些理念融入制度設(shè)計與實踐的每一個環(huán)節(jié)，才能構(gòu)建起讓民眾滿意、讓社會和諧、讓未來可期的理想社會制度。

再完善的制度設(shè)計，若僅止于紙面、懸于空中，終將淪為華而不實的“稻草人”和時緊時松的“橡皮筋”，損害公信、貽誤發(fā)展。制度的生命力在于執(zhí)行。提升制度執(zhí)行力，需從意識培育、供給優(yōu)化與監(jiān)督強化三向發(fā)力。

制度的偉力，植根于內(nèi)心的尊崇與認同。思想是行動的先導(dǎo)，意識的土壤若不豐沃，執(zhí)行的種子便難以萌發(fā)。這要求我們超越對制度條文機械的認知，達至對其內(nèi)在價值與公共理性的深刻領(lǐng)悟。商鞅“徙木立信”，一木之移，非關(guān)輕重，而在昭示法令之必行，從而在秦人心中播下敬畏的種子，配合“軍功爵位制”等制度的推行，打造虎狼之師，奠定強秦基石。故而，我們必須將法治精神、契約意識、規(guī)則倫理深植社會文化肌理，使“制度是底線不是虛線、是剛性不是彈性”成為普遍共識，讓遵規(guī)守紀從外在約束升華為內(nèi)在自覺與價值選擇。

制度的效能，離不開其自身的科學(xué)性與適應(yīng)性。想象一下，給今天的復(fù)雜路況配一本二十年前的交通手冊，會是什么景象？那必定是寸步難行，事故頻發(fā)。制度也是如此。陳腐、脫節(jié)或“牛欄關(guān)貓”式的制度，非但無法解決問題，反而會窒息活力、催生變通，甚至庇護不公，成為發(fā)展的“絆馬索”。明者因時而變，知者隨事而制。優(yōu)化制度供給，就是要為奔跑的時代換上合腳的“跑鞋”，確保我們的規(guī)則體系跟得上實踐、管得住現(xiàn)實、激發(fā)得出活力。黨的二十屆三中全會提出，“堅持以制度建設(shè)為主線，加強頂層設(shè)計、總體謀劃，破立并舉、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，創(chuàng)新重要制度”，僅在國家層面就安排部署了300多項制度改革。

制度的剛性，有賴于監(jiān)督的嚴密與問責(zé)的嚴肅?！捌拼靶?yīng)”告訴我們，破壞制度的行為如果得不到懲罰，就會誘使人們效仿，甚至變本加厲。北宋王安石變法，其“青苗法”等本意甚善，卻在推行中因監(jiān)督機制薄弱，遭到地方官吏歪曲執(zhí)行、強行攤派，良法美意反成擾民苛政，教訓(xùn)極為深刻。觀之當(dāng)下，從黨內(nèi)監(jiān)督體系的日益嚴密，到人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督渠道的不斷拓寬，正是這套日益完善的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，讓“鐵規(guī)”發(fā)力、禁令生威，把權(quán)力關(guān)進了制度的籠子。必須織密監(jiān)督之網(wǎng)，暢通反饋渠道，對選擇性執(zhí)行、敷衍性落實、變通性走樣等行為“零容忍”，讓失責(zé)必問、問責(zé)必嚴成為常態(tài)。

電影《少林寺》中男主角剃度時，方丈問道：“盡形壽，不飲酒，不殺生，汝今能持否？”意思是，直到有形之軀壽命盡了都不飲酒不殺生，你能持守這個戒令嗎？踏入佛門，有此清規(guī)；步入社會，也有規(guī)則，我們每一個人如何回答好這種拷問？！